发票监管从事后检查逐步转向全过程风险监测
合规开票划定“标准线”“警戒线”
今年以来，重庆、宁夏、湖南、海南等地税务部门曝光37起虚开发票案件，持续释放对发票类涉税违法行为“零容忍”的信号，诸如无真实交易开票、隐匿收入、虚假申报等行为，均触碰发票开具合规红线。
为进一步明晰发票开具行为边界、前置防范涉税风险，国家税务总局今年发布纳税人合规开具发票正负面清单，通过“正面引导+负面禁止”的形式，为纳税人合规开具发票划定“标准线”“警戒线”。
4个维度判断是否合规
“清单的最大特点在于将合规要求集成化、场景化，让企业明确‘可为’与‘不可为’的边界。”全国律协财税法专业委员会委员程锋说，不少企业在发票管理中缺乏将合规要求转化为具体操作流程的能力。通过清晰的正面指引和反面提示，清单可以帮助企业健全内控机制、明确岗位职责。
如何判断所开具的发票是否合规？需要把握4个维度。
一是开票、受票主体是否合规。开票、受票主体应具备相应的生产经营能力，发票、货物（服务）、资金、合同的对应主体应保持一致，发票应由实名办税人员完成身份验证后开具。
二是生产经营业务是否合规。发票所承载的业务要真实有效、商业目的合理、符合交易常识，原则上契合“四流一致”（合同流、货物流/服务流、资金流、发票流）的基本原则。
三是票面信息要素是否合规。发票开具应根据业务性质、主体类型等，正确适用发票票种或标签；票面要素信息要填写完整、准确、与实际生产经营业务相一致；开具红字发票需遵循规定流程、依据充分。
四是发票开具时限是否合规。严格按照《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则的规定，在发生经营业务确认营业收入时开具发票。
注意3类不合规情况
“从近年来税务稽查和风险分析情况看，很多企业涉票问题的产生，根源在于对业务场景识别和政策条款理解不够准确。”江西财经大学副校长李春根表示。
发票内容与交易实质不符的问题较为突出。例如，部分企业将实际提供的咨询服务开具为“会议费”“服务费”等笼统项目，或者将不同税率、不同性质的多项业务合并开具，导致发票无法真实反映交易全貌。这类行为容易掩盖真实业务性质，可能会影响税额计算，或是被系统识别为代开、虚开，引发后续核查风险。
对公账户使用不规范也是实践中常见的问题。部分纳税人图一时便利，甚至出于隐匿收入等目的，使用个人账户、微信、支付宝等收取经营款项。对此，负面清单明确划出红线，“大量使用个人账户、微信、支付宝或现金等形式收款，且相关收入未申报纳税”属于不合规行为。
李春根提醒，开立并规范使用对公账户是法定义务，即便因特殊场景使用微信、支付宝等收款，也应及时将相关收入转入对公账户，并在纳税申报时如实填报，以免产生税务风险。
此外，非常规时点开票的合规边界也需格外留意。正面清单允许的清算期间开票，主要适用于企业正常终止经营时，补开存续期间已发生但尚未开票的合规业务；而负面清单指向的“突击开票”，如“长期静默经营、躲避税收风险扫描、择时集中大量开票并走逃”等情形，具有明显的主观恶意，是税务稽查的重点；“变更法定代表人前后或注销前集中开票”，则可能会引发后续核查风险。纳税人如确有未开票的合规业务，应按规范流程开具并留存合同、付款凭证等备查，切不可心存侥幸。
定期开展发票风险体检，提升风险识别和防控能力
随着税收大数据、电子发票和智慧监管体系不断完善，发票监管正从事后检查逐步转向全过程风险监测。
程锋表示，清单的出台不仅是监管要求，更是企业提升内部管理效能的重要契机。企业应加强交易全链条管理，留存合同、物流单据、验收记录、付款凭证等资料，强化事前审核、事中控制和事后复核，推动发票管理从被动应对向主动合规转变。对广大中小微企业而言，尤其需要定期开展发票风险体检，完善合同管理等财税资料归档制度，提升风险识别和防控能力。
“合规是企业行稳致远的基石，其价值在长期经营中体现得尤为明显。”程锋认为，发票管理是企业涉税合规的关键环节之一，将真实性原则贯穿经营全过程，坚持规范开票，不仅有助于企业防范相关风险、维护纳税信用，也能在一定程度上增强市场信任，为长远发展创造更有利的条件。（记者 王观）
时间：2026-05-15 来源：国家税务总局办公厅
“开票经济”脱离真实业务活动，扭曲资源配置，破坏市场公平，诱发“劣币驱逐良币”现象，阻碍全国统一大市场建设。近期，税务部门坚持问题导向、精准施策，一方面坚定不移纠治“开票经济”，重拳整治违规开票乱象，挤出虚增营业收入“水分”；另一方面优化服务举措，切实保障企业正常用票需求，营造公平法治的税收营商环境，更好服务全国统一大市场建设。
——坚定不移协同治理“开票经济”涉税问题
通过多部门协同纠治“开票经济”，能够有效挤出无真实业务、无实际产出的“水分”，防范虚假贸易，从而更好保护实体经济积极性，为合规企业发展腾出更大生存空间。
据税务总局相关负责人介绍，税务部门坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，结合树立和践行正确政绩观学习教育，会同公安、市场监管等部门，深入纠治“开票经济”涉税问题，推动全国违规开票企业户数、开票金额持续下降。
发票数据显示，今年1-4月份，违规招商引资企业较为集中的废弃资源综合利用、再生物资回收、矿产品建材及化工产品批发、组织管理服务、信息技术咨询服务、道路货运服务等六类行业开票金额同比下降5.9%，降幅较去年全年扩大4.6个百分点。
近期，税务部门推出了一系列规范发票管理的“组合拳”，编制发布了纳税人合规开具发票正负面清单，以清晰明确的条目化指引，为纳税人合规开具发票划定“标准线”和“警戒线”，推广“交易即开票”等举措，有效解决发票管理中存在的“不开票、开票难、富余票”等问题。同时，通过案例通报等形式，警示各地税务机关对“开票经济”和地方违规招商引资涉税行为不得出谋划策、不得参与配合、不得知情不报、不得放任失管，坚定维护税收经济秩序和社会公平正义。
——多措并举保障企业正常开票用票需求
在依法查处“开票经济”违规行为过程中，税务部门发现一些企业的正常经营行为与“开票经济”模式具有相似特征，仅通过指标分析难以精准判定，需结合企业实际情况进行详细核实。对此，税务总局要求各地税务部门根据企业经营行为及开票的风险高低分类进行处置，未经实际核查不能简单搞“一刀切”，不能简单对企业进行停票限票或降低发票赋额，切实保障企业正常开票用票需求。
例如，大宗商品交易等行业开票量大、单笔金额高、仓单流转快，在发票的开具和使用上，易与“空转走单”等违规行为呈现出相似特征。税务总局持续完善疑点监控指标，依托税收大数据提高核查效率，并通过下发正负面指导案例等形式，指导基层税务部门精准判别企业交易真实性，保障企业生产经营、合同履约等正常用票不受影响，实现“保障需求”和“防范虚开”统筹兼顾。
税务部门提醒，相关企业在疑点核实过程中，应及时主动提供对应的合同、货权转移凭证、物流交付记录、人工成本、经营费用等证明材料，以便税务部门及时排除风险，更好满足企业正常经营活动用票需求。
在企业生产经营过程中，如果出现发票赋额不足等情形，需要增加发票额度，应该怎么办？对此，税务部门也提供了相关诉求反映渠道。
税务总局征管和科技发展司相关负责人介绍，如果纳税人需要增加发票额度，可向主管税务机关提交赋额调整申请，并同步提供相关佐证材料，比如与申请调整发票额度相关的合同、能证明其实际经营情况的材料等。在收到纳税人申请后，主管税务机关会“快速响应、集约审核、限时办结”，对于纳税人能证明其业务真实有效、商业目的合理的，经审核后及时依申请调增发票赋额。
有力有序纠治“开票经济”，守护的是法治公平，护航的是高质量发展。下一步，税务部门将继续坚持“执法有依据、监管有力度、服务有温度”，不断健全协同共治机制，巩固整治成效，同时不断优化企业开票用票体验，既坚决纠治“开票经济”，又积极支持企业合规经营、发展壮大。
时间：2026-04-24 来源：国家税务总局办公厅
近日，为引导纳税人合规开具发票，防范“开票经济”、虚开骗税等问题，国家税务总局结合开展树立和践行正确政绩观学习教育，发布纳税人合规开具发票正负面清单，以清晰明确的条目化指引，既更好维护纳税人合法权益，又促进纠治循环开票、相互开票、虚增交易环节开票等“开票经济”和违规招商引资涉税问题，助力全国统一大市场建设。
据税务总局征管和科技发展司相关负责人介绍，发票是经济活动的重要基础性票据，发票开具至少应满足主体合规、交易真实、内容准确、时间合理等条件。税务部门在税收征管中发现，部分纳税人存在发票开具不合规情况，特别是在一些重点领域还存在“虚开发票、不开发票、乱开发票”等问题，严重扰乱经济税收秩序，阻碍全国统一大市场建设。因此，税务部门集成发布纳税人合规开具发票正负面清单，并将其作为树立和践行正确政绩观，持续优化纳税服务、强化精准监管的重要举措。
——聚焦维护纳税人合法权益
此次发布的正负面清单包括4个方面共44条内容，其中正面清单16条，负面清单28条。纳税人可自行对照清单判断开受票主体、生产经营业务、票面信息要素、开具时限等关键事项是否合规，比如是否存在发票信息缺项、错误、失真以及错用税率、变名开票、备注栏填写不合规等情形。
西南财经大学教授汤继强认为，税务总局通过发布正负面清单的形式，为纳税人合规开具发票划定“标准线”和“警戒线”，可以有效减少发票违规开具风险，引导企业提升自身合规经营水平，更好维护纳税人合法权益。
——聚焦纠治“开票经济”问题
负面清单对涉及“开票经济”的主要违规情形进行了一一列举，比如通过一址多户注册、集中批量注册无实际经营活动的“空壳企业”来违规开具发票，以及无合理商业目的“对开、环开”发票、虚构交易环节“空转走单”都属于违法行为。
“上述情形一直以来也是税务部门的纠治重点。”中国宏观经济研究院研究员许生介绍，一些企业出于做大业绩、获取融资等目的，在不实质转移货物所有权情况下频繁买卖“仓单”，或通过关联企业之间“循环开票”“相互开票”，来虚增经营业绩，造成“数字繁荣”假象。此次发布的清单重点聚焦纠治“开票经济”问题，明确了相关违规“红线”，有利于遏制违规招商引资、人为做大营收等乱象，促进挤掉GDP“水分”。
——聚焦服务全国统一大市场建设
全国统一大市场的核心要义就是规则统一、公平竞争，税务部门此次在全国范围内明确了发票开具的合规标准和违规情形，有利于统一全国税收执法标准，消除区域差异，增强政策确定性。
汤继强认为，通过发布正负面清单可以有效震慑那些靠虚开发票骗取税款、让税收成本外部化等违法行为，为合规经营、依法开票企业营造公平竞争环境，避免“劣币驱逐良币”，从而更好激发经营主体活力。同时，通过规范发票开具，可以更加有效保障商事交易的真实性、合法性，为商品、服务在全国范围内自由流动提供可靠的凭证支撑，助力全国统一大市场高效运转。
税务总局相关部门负责人表示，下一步将依托税收大数据，加强对发票开具的动态监控和风险预警，对清单中所列的负面情形依法查处，同时持续优化办税缴费服务，提升数电发票赋额精准度和便利度，加强政策宣传辅导，引导纳税人自觉提高合规开票意识，共同维护法治公平的税收营商环境。
一、正面清单（16 条，合规判定标准）
（一）开受票主体合规（4 条）
开票方、受票方均为依法登记、税务状态正常的市场主体，具备固定经营场所 / 线上经营载体，从业人员与经营规模匹配，按规定申报个税、缴纳社保。
开票方具备与业务匹配的经营资质（如建筑、运输、医疗等行业许可），未超资质范围开展业务。
开票方与销售方、收款方一致，受票方与购买方、付款方一致，杜绝第三方代收代开、主体错位。
实名办税人员完成身份验证后开具发票，开票人员与经营主体实际经营人员相匹配。
（二）生产经营业务合规（4 条）
业务真实发生，具备合理商业目的，符合行业交易惯例，不存在虚构交易背景。
交易合同、订单、发货单 / 服务确认单、物流凭证、验收资料等业务资料完整留存，可相互印证。
进销项业务逻辑匹配，货物 / 服务流转链条清晰，无 “有销无进、进销倒挂、品目背离” 等异常情形。
资金结算合规，通过对公账户收付，资金流向与合同、发票主体一致，无资金回流、现金大额结算等异常。
（三）票面信息要素合规（5 条）
发票票种、税率 / 征收率、税收分类编码与实际业务一致，未错用、混用。
票面信息填写完整、准确，购买方名称、纳税人识别号、地址电话、开户行账号等信息与实际一致，无缺项、错填。
货物 / 服务名称、规格型号、数量、单价、金额等内容与实际业务完全匹配，无虚开、篡改。
特殊业务备注栏按规定填写（如建筑服务注明项目地址、运输服务注明起运地 / 到达地等）。
红字发票开具流程合规，有对应的蓝字发票及业务资料支撑，无随意红冲。
（四）开具时限合规（3 条）
在发生经营业务、确认营业收入时开具发票，未提前或滞后开具。
当月未交付、未认证的发票可直接作废；跨月或已认证的发票，按规定开具红字发票，未违规作废。
发票开具时间与合同约定、业务实际发生时间、资金收付时间逻辑匹配。
二、负面清单（28 条，禁止行为红线）
（一）开受票主体违规（7 条）
注册 “空壳企业”“开票公司”，无实际经营场所、无从业人员、无实际业务，仅为虚开发票而设立。
一址多户、集中批量注册企业，无合理经营需求，集中开具发票。
开票方与销售方、收款方不一致，或受票方与购买方、付款方不一致，存在第三方代收代开、过票洗票。
无对应行业经营许可，违规开具建筑、运输、医疗等行业专属发票。
办税人员未完成实名验证，或冒用他人身份、非本单位人员违规开具发票。
利用非正常户、走逃失联户、已注销企业的名义开具发票。
涉税中介机构违规代开、转借发票，或超越授权范围使用发票数据。
（二）生产经营业务违规（10 条）
无真实业务开具发票（虚开发票），包括为他人、让他人为自己、介绍他人虚开。
虚构交易环节、拆分合同、签订阴阳合同，利用 “富余票” 开具发票。
无合理商业目的的 “对开、环开” 发票，平进平出、空转走单，虚增交易流水。
业务真实但发票内容与实际不符，如变名开票（将 “餐饮费” 开成 “办公费”）、虚增数量 / 金额。
进销项严重不匹配，无合理理由的 “有销无进”“进销倒挂”“品目背离”。
资金结算异常，大量使用个人账户、现金收款，或资金支付后通过关联账户回流。
无对应经营规模的货物收发、仓储、运输、验收凭证，无法证明业务真实性。
长期亏损、无实际经营收入，却持续大额开具发票，与实际经营能力严重背离。
利用农产品收购、废旧物资回收等特殊行业发票，违规虚开抵扣。
开展融资性贸易、虚假贸易，以贸易名义开具发票掩盖资金拆借等违规行为。
（三）票面信息要素违规（8 条）
发票信息缺项、错填，如购买方纳税人识别号漏填、地址电话错误、开户行账号不符。
错用税率 / 征收率，如将一般计税项目按简易计税开具、小规模纳税人错用一般纳税人税率。
税收分类编码选择错误，与实际业务不符，如将 “货物销售” 开成 “服务类”。
货物 / 服务名称、规格型号、数量、单价、金额等与实际业务不符，篡改票面信息。
特殊业务备注栏未按规定填写，如建筑服务未注明项目地址、不动产销售未注明地址。
开具红字发票无依据，无对应蓝字发票、无业务资料支撑，随意红冲。
转借、转让、代开发票，跨规定区域开具发票，拆本使用发票。
使用作废、伪造、变造的发票开具业务。
（四）开具时限违规（3 条）
提前开具发票，如未发货、未提供服务先开具发票，虚增当期收入。
滞后开具发票，如跨年开票、延迟开票，人为调节税款所属期。
违规作废跨月发票、已认证发票，通过作废 / 红冲方式逃避税款缴纳。
