在我国工业化和快速城镇化进程中，由于二元的户籍制度和土地制度，在城市建成区或城市开发边界内部形成了城中村。这些城中村为郊区农村经济社会发展和流动人口居住和就业发挥了重要作用，但也存在居住环境简陋、安全性差、基础设施和公共服务短缺、环境污染、社会治理难等一系列问题。根据以人民为中心的城市治理理念，国务院常务会议审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，为城中村改造工作提供了明确的指导方向，通过改造提供高品质和低价的房屋供应，完善基础设施和服务，改善居住环境，推动超大特大城市加快转变发展方式，建设宜居、韧性、智慧的现代化城市。
城中村改造应稳步推进。城中村涉及城市和农村两个空间治理和行政管理单元。城中村改造既是空间再造的经济利益再分配，以及社会网络变革和乡土情感的变迁，又是从乡村社区到城市社区治理的变化。因此，在推进过程中，可能会遇到政策不完备及衔接不够、部分改造标准缺失、融资难等问题。这需要深入分析城中村的现状和问题，提出切实可行的改造思路，创新政策，完善政策措施和改造标准，明确前期、改造、运营等全生命周期流程，为改造项目标准化、规范化实施和管理提供依据。应坚持有为政府、有效市场，并充分征得人民群众的支持，有序有力稳步推进城中村改造。
城中村改造应分类施策。改造模式按照改造主体在改造过程中的主导关系可以分为政府主导、市场主导、村集体主导，按照建筑物的改造内容分为拆除新建、保留整治、拆整结合，按照改造标准分为低中高标准，按照改造流程重点分为土地征收流转、物质空间改造、社会文化环境改造等模式，按照对流动人口权益的保护分为包容性和排斥性等。这些模式都有不同的适用范围，各有优缺点。目前关注较多的是拆除新建、保留整治、拆整结合三种模式，针对不同类型的城中村，需要加强调查摸底，收集村集体、村民和外来人口的意愿，加强项目的生成机制，并制定相应的改造方案，提供相应的规划和融资、财税等政策支持。
国家应加大对超大特大城市政府在财税、金融政策等方面的支持。通过现有渠道适当给予财政专项资金补助，纳入地方政府专项债券支持范围。设立城中村改造专项借款，鼓励银行提供城中村改造贷款，专款专用，封闭管理。符合条件的项目适用棚改有关税费政策。
这要求超大特大城市政府在国家的大力支持下，要提高政治站位，主动担负起主体责任，系统谋划，统筹安排，充分发挥市场的决定性作用。政府、企业和金融机构密切合作，在城中村居民广泛参与下，积极做好调查摸底，明确城中村范围，科学编制改造规划，提出改造实施方案，建立项目清单，明确改造目标和方式，分类推进，做好土地房屋征收、企业搬迁、居民安置等工作；多渠道筹措资金，完善改造的政策指引和标准，加强对实施主体的指导和协调，有序推进城中村旧貌换新颜和居民安居乐业，不断增强人民群众的幸福感、获得感和安全感。（作者系中央财经大学管理科学与工程学院教授）
摘自 《经济日报》 2023.10.24 易成栋
