城中村伴随着工业化、城镇化快速发展而形成，但不少存在公共卫生安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多、配套设施落后、环境脏乱差等问题，亟须实施改造。
4月，中共中央政治局召开会议指出，“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”；7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称《指导意见》），并召开电视电话会议进行部署。住房城乡建设部城中村改造信息系统投入运行两个月以来，已入库城中村改造项目160余个。
城中村改造是一项复杂艰巨的系统工程，如何破解地怎么征、钱怎么来、账怎么算等问题，实现可持续运营？记者进行了采访。
将采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造
根据国务院2014年印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。
“我国超大特大城市吸纳了大量外来人口、新市民和青年人，这些群体相当部分租住在城中村。租房成本较低，普遍缺乏必要的基础设施和公共服务。”浙江工业大学中国住房和房地产研究院院长虞晓芬认为，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造将创造多重效益。
惠及民生。城中村改造后，居住条件和环境品质将得到改善，村民能享受更高质量的教育、更完善的商业与医疗等配套以及物业服务，更好地融入城市生活。
拉动内需。“目前超大特大城市的‘铁公基’等传统基建项目基本完成，推进城中村改造可以扩大城市有效投资，促进房地产市场平稳健康发展，还可以拉动装修、家具家电等消费，对经济稳增长发挥积极作用。”中国城市规划学会副理事长、厦门大学教授赵燕菁说。根据申万宏源证券测算，本轮城中村改造每年投资1.5万亿元至2.1万亿元，累计投资金额7.3万亿元至10.6万亿元。
优化住房供给结构。虞晓芬介绍，当前我国超大特大城市房地产市场结构性供需矛盾依然突出，与居民消费能力、需求特征相适配的配套齐全、中小户型、低价格的宜居住房供给严重不足。城中村改造中的安置房、保障性住房建设等，将有助于优化住房供给结构。
提升城市发展质量。专家谈道，城中村改造将促进城市从外延式拓展向内涵式发展转变，有助于优化城市空间布局、提高土地利用效率等，解决区域发展不平衡、不充分的矛盾，推动城市高质量发展。
不少人关心，超大特大城市推进城中村改造与此前的棚户区改造有何不同？
先看改造方式。“棚户区改造基本是拆除新建，此轮城中村改造，明确分三类推进实施。一类是符合条件的实施拆除新建，另一类是开展经常性整治提升，第三类是介于两者之间的实施拆整结合，要求稳中求进、积极稳妥。”中国房地产估价师与房地产经纪人学会会长柴强说。
再看改造范围。此轮改造针对超大特大城市城镇开发边界内的各类城中村；而棚户区改造是在全国范围内完成城市和国有工矿等集中连片棚户区改造，包括各类城市甚至城镇。
还有资金来源。虞晓芬说，城中村改造坚持多渠道筹措改造资金，政府、村集体、专业化机构、社会资本等形成合力；此前进行的棚改资金主要来自政府财政投入和中国人民银行、国家开发银行的专项贷款。
面临拆迁安置、资金平衡与筹措等难题，需要以新思路新方式破解
采访中，不少专家谈道，此轮改造除了要求积极稳妥、分类实施改造之外，还强调坚持先谋后动，保障村民合法权益。例如，提出应做好征求村民意见、产业先行搬迁、人员妥善安置、历史文化风貌保护、落实征收补偿安置资金等前期工作；应先行安排安置房项目供地和建设，加强安置房规划设计和建设管理工作，确保安置房在合理工期内建成，安置房品质不低于商品住房水平。
此外，提出城中村改造将与保障性住房建设相结合，各地城中村改造土地除安置房外的住宅用地及其建筑规模，原则上应当按一定比例建设保障性住房。
“城中村在城市中的一个重要功能，是给外来人口提供低成本的居住空间，有助于提升城市产业竞争力和吸纳就业的能力。如果改造后这部分房屋供给减少、租金上涨，那就违背了改造初衷。”赵燕菁说，此轮城中村改造，鼓励将村民富余的安置房以小户型为主单独设计、集中建设并长期租赁用作保障性租赁住房，鼓励在妥善做好原有租户安置搬迁、租金基本稳定的前提下，将城中村房屋整体长期租赁并改造提升用作保障性租赁住房，“这些举措能够让外来人口安居乐业。”
以深圳为例，今年计划通过城中村规模化品质化改造提升，筹集保障性住房5.2万套（间）。深圳市住房和建设局相关负责人介绍，城中村保障性住房规模化品质化改造提升由政府主导筹集，改造后的租金以不涨为原则，单套租金原则上与改造前基本持平，即便个别房源因改造成本高、投入较大、建筑结构复杂，也将严格控制成本、价格。
城中村改造是一项复杂艰巨的系统工程。拆迁安置、资金平衡与筹措等难题，需要以新思路新方式破解。
“资金能够平衡、历史遗留问题较少的项目，前期大部分已经在推进了，剩下的基本都是‘硬骨头’。”广东省住房政策研究中心副主任李宇嘉分析，有的是按照现有拆迁补偿模式，前期成本较高，公共服务短板缺失严重，难以实现资金平衡；有的是存在产权争议等问题，违法建筑较多，改造过程中面临不确定性，有关方面参与积极性不高。
改造账本如何做到综合平衡、动态平衡？一方面，“做加法”，更好挖掘土地价值。李宇嘉说，此轮城中村改造实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹，相当于“以丰补歉”，既能给改造提供资金，还能整合碎片化地块、补齐公共设施短板，释放更大范围的土地价值。
同时，鼓励和支持社会资本参与。上海市房地产科学研究院院长严荣介绍，上海在推进改造过程中，通过公开择优途径，选择资金实力雄厚、信用等级好、改造经验丰富的优质企业作为城中村改造项目的合作单位，发挥其综合开发优势和融资优势，既解决了改造资金问题，也优化了可持续推进机制。截至2022年底，上海城中村改造项目引进社会资金总量达5500多亿元。
虞晓芬建议，应支持金融机构以市场化方式向投资主体提供长期贷款；支持符合条件的城中村改造房项目申报基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点。为增强对社会资本的吸引力，政府部门应合理分担改造成本，合理承担改造职责。
另一方面“做减法”，降低拆迁补偿等改造成本。李宇嘉建议，应当明确相关征收补偿标准和程序，让社会形成稳定预期。
创新改造模式，发展各种新业态，实现可持续运营
今年以来，各地按照部署积极稳步推进城中村改造。上海提出，2023至2025年，计划启动城中村改造项目30个，让至少1.3万户村（居）民受益；广州计划，今年推进127个城中村改造项目，重点推进罗冲围、广州火车站等4个重点片区的改造，力争完成2000亿元城市更新固定资产投资目标；合肥确定，加快推进现有104个城中村改造，推动“货币化安置、异地安置、入股安置”等多元化安置方式……
政策支持方面，根据《指导意见》，对符合条件的城中村改造项目，中央通过现有渠道适当给予补助。将符合条件的城中村改造项目纳入地方政府专项债券支持范围。设立城中村改造专项借款。鼓励银行业金融机构按照市场化、法治化原则提供城中村改造贷款，专款专用、封闭管理。符合条件的城中村改造项目适用现行棚户区改造有关税费支持政策。
《指导意见》还提出，“积极创新改造模式”“努力发展各种新业态，实现可持续运营”。“城中村是一个高度复杂的社会综合体，改造后也应保持多样化的业态。”赵燕菁说。
虞晓芬建议，城中村改造过程中，可以制定专门的简化审批流程、突破现有政策障碍，允许有条件的项目配建娱乐场所、电影院、菜市场、酒店等多元化、多链条业态。商业项目资金回笼快，能够反哺租赁房项目，增加租赁房项目的吸引力。
住房城乡建设部有关负责人介绍，城中村改造将根据城市产业发展规划，合理安排产业布局，引入优质产业项目，促进产业转型升级。提供一定规模比例的低成本创业空间，保障小微企业和个体户的创业需求。
摘自 人民日报客户端 2023.10.20 记者 丁怡婷
